刘天放：城管执法的公权力岂能“越俎代庖”？

作者：刘天放

4月6日，西安市莲湖区桃园路街道办事处城管中队协管人员在巡查中发现，丰登南路万达四轮定位轮胎店门前人行道有违法停车现象，在劝导该车驶离时，与店员发生冲突，多人受伤。记者从莲湖警方了解到，参与冲突的1人已被行政拘留，另有5人因在冲突中受伤有待进一步处理。桃园路街办再度解释称，学习外地城市管理经验，试点聘用第三方保安公司协助开展城市管理工作，试点时间短，协管队员缺乏工作经验，工作方法简单、劝导不规范，发生冲突。（4月8日 华商报）

虽然涉事安保公司为桃园路城管中队服务外包企业，双方系劳务关系，该公司资质完备，但公权绝不能外包。而该事件就是由于公权外包后导致的权失控。一直以来，人们经常将“城市管理”与“治安管理”简单地等同于“城管执法”与“治安执法”，其实，两者的服务并不能以“执法”的方式体现。

作为公权力范畴，城管机关的权力主要有三项：行政许可权、行政处罚权、行政强制权。依照我国相关法律规定，行政主体对上述三项行政权的行使规定了严格的条件，均不得随意转让或委托。

《行政许可法》第9条规定：“依法取得的行政许可，除法律、法规规定依照法定条件和程序可以转让的外，不得转让。”《行政强制法》第17条也规定，“行政强制措施应当由行政机关具备资格的行政执法人员实施，其他人员不得实施。”可见，此办事处无论怎么解释，其本身的外包权力行为首先是违法。至于“试点时间短，协管队员缺乏工作经验，工作方法简单”等，就更是托辞了。

“外包”是近些年常见的热门词。而所谓“城管外包”是指城管机关将其部分行政管理权与提供公共服务的义务转委托给社会组织、公司企业单位实施。政府购买公共服务的同时，也将执法权一并转包。

然而，服务可以在规定的范围内外包，但公权外包，必须禁止，因为违反国家法律。因此，在法治思维的视角下分析该案，才能清晰地看到“依法行政”的权力界限，也只有厘清权力界限，才不至于出现类似这起轮胎店门前发生冲突，造成多人受伤，有人被行政拘留的恶果。

对包括城管机关在内的权力外包，其实并不是合法或不合法产生分歧和争议的问题，而是不需要讨论，因为违反我国三部法律，是无论如何都不能被允许的。而《行政处罚法》第19条则规定了受委托组织须符合的三个条件，第一个条件要求必须是“依法成立的管理公共事务的事业组织”。然而，目前没有一个外包公司符合所谓“依法成立的管理公共事务的组织”这一要求。所以，基于法理可以得出如下结论：城管机关的行政管理权不能外包。

可现实是，公权力外包的现象已出现扩大的趋势。将公权力外包给公司而导致的各类事件在各地不断出现，裹挟的权钱交易也时常被媒体披露。在权力外包中，有些比较隐晦，而有些则长期公开进行。如果不是出现了城管外包人员与店员发生冲突导致多人受伤被行政拘留，还不会被发现。

在我国，法律不允许公权外包，必须搞清是“服务”还是“权力”外包。到目前，我国政府从未颁布过公权力可以转包给公司或企业的法规。由此，城管执法的公权力岂能“越俎代庖”。

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[责任编辑：杨凡、赵国徽]

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