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齐鲁漫评:以罚款标准低强调执法难是谬误

石向阳

非法占林地建农家乐每平方米只罚3元(漫画 石向阳)

  近日,河南巩义市村民举报称,该市青龙山慈云寺景区内的水库旁,有人在砍伐林木后,侵占1845.5平方米土地建成别墅和农庄。当地国土资源局两次按照“非法占地一平米处罚3元”的标准处罚,仍未能阻止非法占地行为。巩义市国土资源局执法大队副队长表示,违法占地的处罚标准太低,是违法占用土地频繁出现的一个重要原因,也增加了执法人员的执法难度(据8月30日《京华时报》)。

  平心而论,单纯从经济处罚角度而言,对于非法占用建房每平方米处罚3元的标准,如果处罚过后就可以名正言顺,这样的处罚无疑就是一种“收费”。但事实上,对于非法毁林占地建房,除了经济处罚以外,还有其他行政处罚措施,包括责令拆除恢复原有土地用途,乃至通过正常法律程序进行强制拆除。而为了更好地保护森林资源和严厉打击非法占用林地的犯罪行为,《中华人民共和国刑法》第三百四十二条还规定,违反土地管理法规,非法占用耕地、林地等农用地,改变被占用土地用途,数量较大,造成耕地、林地等农用地大量毁坏的则构成非法占用农用地罪。因此,如果仅以“非法占地一平米处罚3元”为由强调执法难度,从逻辑上是说不通的。

  从报道援引的资料显示,李四平擅自占用集体土地126平方米,建设农家乐,土地性质为林地。巩义市国土资源局曾两次派人到现场调查了解,认为这是在非法侵占林地和可耕地进行非法建设,并下达行政处罚决定书,责令其恢复林地停止建设。2016年1月,巩义市林业局也曾下达行政处罚决定书,责令其停止采伐,恢复原状。但是,两部门在依照每平方米处罚3元标准进行罚款之后,就再没有下文,以至于违法占地人李四平非但没有拆除房屋,让土地恢复原状,反而不断扩大占地面积,到今年2月巩义市国土资源局再次查处时,非法占地面积已经扩大到1845.5平方米,原建房屋也已经发展到600平米的别墅,国土资源局不仅依然按照占地面积每平米3元进行处罚了事,反而强调处罚标准过低,造成违法成本低和执法困难。似乎只要大幅提高罚款标准,才更容易执法和对违法者有足够的震慑力,这显然是陷入了“依罚执法”的误区。

  显然,大幅提高经济处罚标准,对于执法部门而言,确实既“简便易行”,又能间接从中获益,更能提高相关部门的执法积极性。但这种基于“经济杠杆”和明显带有部门利益的执法思维,不但是一种最原始最不科学的“掠夺性执法”,也是法律本身的正义性大打折扣,甚至更会助长金钱法治的恶意循环。经济处罚的标准过低,恰恰是对执法部门执法智慧的一种考量,就事论事,针对李四平的非法占地行为,除了按标准进行经济处罚之外,相关的处罚措施更需要同步跟上,比如在责令自行拆除恢复土地原状,违法对象不遵守不履行的情况下,国土部门完全可以通过法律程序,联合公安司法等部门一起进行强制执法,更可以根据其性质与后果对其进行刑事追究,总之一点,就是不能只把执法的目光局限于罚款上。

  其实,类似以罚款标准不高来强调执法难度大的“依罚执法”思维,在今天不少地方的行政执法机关里还较普遍存在,他不仅明显带有部门利益和罚款经济思维,阻碍行政执法的文明、科学与进步,更容易步入行政执法的误区。事实上,经济处罚只是行政执法的一种方式和手段,越是尊崇现代科学的行政执法,越是应当避开这种带有逐利嫌疑而选择更具客观公正的其他处罚措施。而包括对非法占地等诸多行政违法行为的处罚中,不只有“罚款”这一项,同时还有批评教育、训诫悔过甚至行拘等,而且对已经生效的行政处罚,拒绝履行并造成严重后果,还可能上升到刑事犯罪。对于非法占地的行政违法行为,高额罚款可以提高违法成本,以零容忍的态度拆除其违法建设、恢复土地原状和行拘等,对违法者同样成本更高,更具有震慑力。以罚款标准过低强调执法难,既是罚款经济思维作祟,也是在掩饰自己的执法智慧不足甚至是在为失职打掩护,不但应受到批评,更需要问责和整改。(作者 朱永华)

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