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于海武:志愿者“执法”须慎思慎行

  作者:于海武

  日前,齐鲁网网友通过“民声连线”建议,政府应当加强对公众参与环境监督的引导和保护,同时建议地方政府向民间环保组织购买服务,弥补自身执法力量不足的“短板”。(1月18日齐鲁网)

  首先,必须肯定这位热心网友对环保事业的关注和热爱。如果没有对环保事业长期以来的观察与思考,是断然不会想出“向民间环保组织购买服务”这样创新型点子来的。从热心公益、关心环保事业、为环保事业积极建言献策这个角度上讲,网友的做法值得称赞。但是,笔者注意到,该报道中出现了“环保志愿者‘执法’遇尴尬 建议政府加强引导”这样刺激眼球的字句,就值得商榷了。笔者看来,志愿者“执法”,不仅有“越俎代疱”的嫌疑,而且有悖于宪法精神,与全面推进依法治国精神相背离,若操作不当其行为本身甚至涉嫌违法,应当慎思、慎行。

  志愿者作为一个热心社会公益事业的“阳光人群”,在各个领域发挥着积极作用,其意义和影响不容小觑。但是,志愿者就是志愿者,不是操盘手,不是指挥者,更不可能成为执法者。按照联合国的定义,志愿者是“不以利益、金钱、扬名为目的,而是为了近邻乃至世界进行贡献的活动者”。 就中国的具体情况来说,志愿者是“自愿参加相关团体组织,在自身条件许可的情况下,在不谋求任何物质、金钱及相关利益回报的前提下,合理运用社会现有的资源,志愿奉献个人可以奉献的东西,为帮助有一定需要的人士,开展力所能及的、切合实际的,具有一定专业性、技能性、爱心性服务活动的人。”这个定义将志愿者的特征阐释得非常明确,即,一是无偿,二是社会性,三是专业性。志愿者的行动纲领,是以自身的行动影响和带动他人,而不是指挥教育他人,更不是包办代替。因此,让志愿者“执法”,是一种偏离志愿者组织本义的理解。打个比方,如果志愿者对机动车管理不满意,就到十字路口指挥交通、给违停车辆贴罚单、追查肇事逃逸车辆,那么这个社会非乱套不可。

  行政执法,是国家行政机关和法律委托的组织及其公职人员依照法定职权和程序行使行政管理权,贯彻实施法律的活动。行政执法主体,具有法定性和国家代表性。也就说,行政执法人员,只能是也必须是行政机关和法律委托的组织的公职人员。行政执法具有强制性、羁束性、权责对称等特征。中央十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中,用较大篇幅阐述了严格行政执法、规范行政执法、行政执法改革等相关问题,对于执法人员的资格也明确规定“严格实行行政执法人员持证上岗和资格管理制度,未经执法资格考试合格,不得授予执法资格,不得从事执法活动。”而法律委托执法也是有限制条件的。《中华人民共和国行政许可法》明文规定“法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织,在法定授权范围内,以自己的名义实施行政许可。”请大家注意这里的措辞,是“具有管理公共事务职能的组织”,显然,志愿者组织不符合这个要件。综上所述,邀请或者委托志愿者“执法”,没有法律依据,更与中央全面推进依法治国、通过改革进一步规范行政执法的精神不相符。

  还有一个不可回避的现实问题,就是志愿者的综合素质。一名优秀的志愿者,除了要有爱心和热情,还应该在某个领域具有一定的专业性、技能性。就环保志愿者而言,对环保相关法律的熟稔程度、对污染物排放标准的把握、对企业生产工艺流程的认知等等,都需要相当高的专业素养。倘若自身专业素质不够,看到企业冒烟、排水、倾倒垃圾就无端地猜疑,作“有罪推理”,甚至到现场“调查取证”,“帮忙”可能会变成“添乱”。再者,个别志愿者的公德素质也有必要打一个问号。前段时间报道的兰州一位市民向闯红灯的机动车辆“拍砖”,就是一个极端的以身试法的例子。笔者也曾亲见过有的交通志愿者,一边挥舞着小黄旗制止行人乱穿马路,同时又随地吐痰、乱丢烟蒂,让志愿者的形象大打折扣。

  那么志愿者应该在环保事业中扮演什么角色呢?山东省环保局一位负责人表述得很准确——“构建全社会参与关心环保的环保工作大格局。”环保志愿者的角色定位,就是在自己“绿色”、“低碳”生活的同时,积极“参与关心”环保事业。“参与关心”的方式有许多,比如多向居民宣传环保法律、倡导环境友好行为、向政府建言献策、对企业不法行为进行举报、对环保行政执法行为进行监督等等,而不是去调查取证、代位执法。政府购买公共服务是一项重大改革措施,也是我们建设阳光政府、高效政府的重要途径,但“执法”是有严格法律界定的,不属于公共服务,所以也就不在购买之列。就环保事业而言,政府可以购买的范围仅限于“聘请社会组织进行监督”、“建言献策”等方面,而不是“执法”。这个必须厘定清晰。

  环保是个大课题。特别是党的十八大首次把生态文明建设提升至与经济、政治、文化、社会四大建设并列的高度,列为建设中国特色社会主义的“五位一体”的总布局之一,标志着环保事业进入了一个新的阶段。在中国经济“新常态”下,在全面深化改革和全面推进依法治国的大背景下,环境污染事故能否得到有效遏制,中国的天空能不能多一些“APEC蓝”,主要还是看当地政府、环保执法部门有没有必须的态度、能力和力度。众人拾柴火焰高,该拾柴的就去拾柴,不要越位去烧火?

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