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“混合用地”模式:建设用地集约化的有益探索

  作者:桑胜高

  日前,青岛西海岸新区率先在全国启用城市建设“混合用地”模式。打破现行的一宗地只有一种用地性质的城市用地管理模式,以建筑功能使用需求为主体的综合性用地管理,可以在一宗地上可同时建设多种功能的建筑物。(据新华网)这在建设用地管理上是一个不小的创新。其有利于提高规划建设用地建筑“容积率”,有利于“单位面积”内的建设用地产生更多、更广的经济、社会、生态效益。

  近年来,各地都在积极寻求新的经济增长点,不断加强大城市公共基础设施建设,积极改善民生事业,由此带来的是建设用地需求的大幅增加。一方面是耕地等“土地红线”的严格限制,另一方面是建设用地空间的不断压缩,这给旨在一心发展经济、改善民生的地方政府带来了不小挑战。如何破解建设用地趋紧带来的困局,化解建设用地供求之间的矛盾?已成为各地正在探讨破解的课题。

  且看,已经纳入规划的建设用地是不是都得到了充分利用?这些年,不少地方在建设用地上暴露出不少短板和缺陷,造成不少已规划建设用地不能有效利用、甚至是建设用地的闲置和浪费。而不久前,中国城市和小城镇改革发展中心相关负责同志曾表示,我国城市普遍存在土地利用率低下问题。他认为,我国城市用地中,我国工业用地存在效率低的局面,数据显示,我国工业用地平均占城市总用地面积40%至50%,高于发达国家20%至30%。这就意味着,工业用地集约高效利用是提高我国土地利用率的关键。

  梳理土地建设用地的各类乱象不难发现,以往一些地方在建设用地的使用上,主要存在以下问题。一是存在建设用地“多圈少用”的情况,致使单位面积内的建设用地产出效益偏低;二是存在提前“囤地”的情况,这主要存在于房地产开发市场;三是存在于某些工业聚集区的一些工业建设用地,投入与产出不成正比,企业利税与包括建设用地在内的前期投入不成正比;等等。

  事实上,一些发达国家和地区,是十分重视建设用地“单位面积”效益的。比如新加坡,该国城市规划具有科学性、超前性、权威性、透明性,十分注意充分利用土地。该国是较早引入发展概念规划理念的国家。曾聘请联合国专家,高起点、高质量编制整个新加坡范围概念性发展规划,为未来30~50年城市空间布局、交通网络、产业发展等提供战略指导,集约利用土地。该国堪称建设用地集约化的典范。再比如我国香港特别行政区,在城市建设用地方面,针对人多地少、可供城市发展有限的实际,采用“上天”和“下海”两种方式,拓展建设空间,形成了独特的建设用地风格,土地集约化程度“可见一斑”。这些对我国当前的城市建设用地集约化都是有益借鉴。

  应当看到,青岛西海岸新区的新用地管理模式,带给人们很多有益启示,主要表现在新用地管理模式所体现的“四个原则上”:一是用途引导原则,根据产业结构调整、社会经济发展转型需求,在符合规划、安全、环境和卫生的前提下,鼓励不同用途土地混合利用和建筑的复合使用;二是市场导向原则,综合考虑区域环境、产业发展等因素,合理规划,引导用途功能混合;三是土地节约利用原则,科学统筹区域混合用地的规模、结构、布局和开发强度,促进产业融合、布局优化和转型发展;四是土地出让动态管理的原则,按照建筑物的性质及不同功能的建筑规模进行土地出让,合理确定出让价格,实行差别化、动态化管理。

  当然要实现城市建设用地“用好增量,盘活存量,节约集约用地”目标,向“单位面积”要效益的目标,还应从以下方面着手。一者,规划一定要突出前瞻性,规划建设方案制定前一定要科学调查、充分论证,做到专家意见和社会意见相结合,同时做到早规划早公布,使人们较早地了解到城市未来的发展,避免城市地价因人为炒作而大起大落;二者应进一步健全完善城市规划管理法律体系,加强规划管理,避免以行政命令代替规划;加大对违法建筑的惩处力度,从而确保规划的权威性和执行力。

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